Mujeres en las titularidades de la administración pública

Women in Public Administration

 

Michelle Castillo Merino y Karen Andrea Santoyo Tapia
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), michelle.castillo@inegi.org.mx y karen.santoyo@inegi.org.mx, respectivamente.

 

Vol. 14, Núm. 1  - Epub                                                                         Mujeres en... - Epub

  

En el artículo se exploran los datos de las titularidades en las instituciones del Poder Ejecutivo en los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal en México. El objetivo es conocer su distribución en la administración pública según sexo antes y después de la implementación de la paridad transversal o en todo, así como las principales funciones desempeñadas en dichos cargos.   Palabras clave: mujeres; paridad de género; poder ejecutivo; titulares; administración pública.

This article explores the data on the positions held in the institutions of the Executive Branch at the three levels of government: federal, state, and municipal in Mexico. The article describes the distribution in the Public Administration according to sex —before and after the implementation of the constitutional reform of transversal parity— or “in all”, as well as the main functions performed in such positions.   Key words: women; gender parity; executive power; public administration.

 

Recibido: 13 de abril de 2022.
Aceptado: 12 de julio de 2022.

 

Introducción

El papel de las mujeres en las esferas pública, social y económica ha sido revalorizado a nivel mundial cobrando mayor importancia en los últimos años y, por lo tanto, impulsando su inclusión en todos los espacios. Prueba de esto es la aprobación y adopción de agendas internacionales que promueven su participación en los ámbitos político y económico, como la Plataforma de Acción de Beijing, los Objetivos del Milenio y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Al interior de los países también existen mecanismos en diferentes esferas que fomentan la igualdad entre hombres y mujeres. En el área jurídica, por ejemplo, el cambio en la legislación ha permitido que ellas ocupen campos en los que tradicionalmente predominan ellos. En el caso de México, las reformas legislativas han impactado en el Poder Ejecutivo y, por ello, en la toma de decisiones a nivel federal, estatal y municipal.

Este artículo tiene como objetivo principal describir la presencia de las mujeres en los puestos de decisión o titularidades de las instituciones públicas del Poder Ejecutivo antes y después de la implementación de la paridad transversal en los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. También, busca identificar si han logrado encabezar instituciones históricamente presididas por hombres.

En primer lugar, se describe el contexto sobre el mercado laboral en México, en especial, el caso de las mujeres. En segunda instancia se presentan los puntos claves de la reforma sobre la paridad de género. A continuación, se muestran los datos de las personas titulares de las instituciones del Poder Ejecutivo a nivel federal, estatal y municipal. Finalmente, se dan las conclusiones sobre el tema.

 

Participación laboral de las mujeres en México

Su inclusión en la fuerza laboral conlleva impactos económicos y sociales que benefician a toda la sociedad, por ejemplo: crecimiento económico, mayor recaudación fiscal, aumento del gasto en salud, educación y alimentación, entre otros (Banco Mundial, 2020). Anteriormente, estos beneficios fueron opacados por la presencia de los roles de género que, de acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), se definen como los comportamientos aprendidos en una sociedad que condicionan a sus miembros a percibir como masculinas o femeninas ciertas actividades y, en consecuencia, jerarquizarlas y valorizarlas de manera diferenciada.

La Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) brinda información para conocer la participación de las mujeres en el mercado de trabajo. Ofrece datos mensuales y trimestrales sobre la fuerza laboral, ocupación, informalidad laboral, subocupación y ocupación. Estos se encuentran disponibles a nivel nacional, entidad y ciudad, y está desagregada según sexo.

La Tasa de Participación Económica muestra la incorporación de las mujeres en el mercado laboral. Esta se define como el porcentaje de la población de 15 años y más de edad que tuvo vínculo con la actividad económica o que la buscaron en la semana de referencia. Aunque dicha proporción ha sido históricamente menor en mujeres que en hombres, esta aumentó 11.5 % entre el 1.^er trimestre del 2005 y el 4.º del 2021. A pesar de este crecimiento, la presencia de ellas en el ámbito laboral continúa siendo inferior a la de ellos: en el último trimestre del 2021, del total de mujeres de 15 años y más, 44.7 % fue económicamente activa; en contraste, la de hombres fue de 76.4 %, como es posible observar en la gráfica 1.

 

 

 

 

Entre el 2005 y 2021, de las personas económicamente activas, en promedio, 95.8 % estuvo ocupada, en mayor medida, en puestos subordinados y remunerados. En esta categoría hay diversas actividades en los tres grandes sectores de la economía: primario, secundario y terciario. En particular, para este análisis, es de interés la población que laboró en el terciario o de servicios, en específico en gobierno y organismos internacionales. De acuerdo con el Catálogo de Dependencias e Instituciones de Interés Público (CADIIP) (INEGI, 2015), dicha clasificación contempla las instituciones de gobierno (como los poderes Judicial y Legislativo); las empresas públicas o paraestatales; los gobiernos federal, estatal y municipal, así como sus dependencias; y los organismos autónomos, entre otros.

 

A principios del 2005, la ENOE estimó 1.9 millones de personas ocupadas en gobierno y organismos internacionales: 66.1 % hombres y 33.9 % mujeres. En el último trimestre del 2021, la población ocupada en dicha actividad fue de 2.2 millones de personas y, aunque el porcentaje de ellos continúa siendo mayor, la presencia de ellas aumentó: 59.5 % correspondió a hombres y 40.5 %, a mujeres. Es decir, la brecha entre quienes laboran en esas instancias disminuyó, en concreto, en 13.2 puntos porcentuales (pp) entre el 2005 y 2021. En el 2005, la diferencia entre el porcentaje de mujeres y hombres ocupados en este sector fue de 32.2 pp, y para finales del 2021 descendió a 19 pp, como muestra la gráfica 2. Ellas han aumentado su presencia en el ámbito gubernamental, espacio de toma de decisiones.

 

 

 

 

En resumen, la proporción de mujeres en el mercado laboral en general pasó de 40.1 a 44.7 % entre el 1.^er trimestre del 2005 y el 4.º del 2021, mientras que su presencia en instituciones de gobierno y organismos internacionales tuvo un incremento mayor, pues pasó de 33.9 a 40.5 % en el mismo periodo.

 

El empoderamiento económico de las mujeres ha sido incentivado por cambios históricos, sociales, culturales, económicos y políticos. También, se ha promovido, desde hace unas cuantas décadas, por la adopción de distintas declaraciones, convenciones y resoluciones a nivel internacional. En la siguiente sección se describen algunas de ellas, así como los cambios jurídicos a nivel nacional de interés para este documento.

 

Paridad en todo

Diversos estudios señalan que los estereotipos de género afectan las percepciones sobre las mujeres de manera negativa. Estos las consideran como apropiadas para desempeñar actividades relacionadas con nutrición y cuidado, reproducción y calidez, con la comunidad y educación, y como individuos incapaces de tomar decisiones rápidas, carentes de pensamiento lógico, demasiado blandas y sensibles, más enfocadas al altruismo, la calidez y empatía (Acker, 1992; Wood y Eagly, 2002; Blackstone, 2003; Kroska, 2007; Eagly y Wood, 2012; Heilman, 2012; Mihalčová et al., 2015; Haines et al., 2016; Ellemers, 2018). Estas percepciones permean en la sociedad en general. Joan Acker (1992, 567) utiliza el término gendered institutions para definir a las instituciones en las que los roles de género están “… presentes en los procesos, prácticas, imágenes, ideologías y distribución de poder…”. De acuerdo con lo revisado en los datos de los Censos Nacionales de Gobierno (CNG), existen instituciones en las cuales los roles de género están presentes y la distribución del poder no ha cambiado, ya que no han tenido mujeres titulares.

Durante el siglo XX, distintos instrumentos establecieron las bases para el reconocimiento de hombres y mujeres con los mismos derechos a la participación en la vida pública y política, entre ellos, la Declaración Universal de los Derechos Humanos en 1948, la Convención sobre los Derechos Políticos de las Mujeres en 1952 y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en 1966. Unos años después, en 1979, se aprobó la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés), donde se garantiza la igualdad entre ellas y ellos, esto porque, a diferencia de los anteriores, tiene un carácter más amplio y es jurídicamente vinculante. El artículo 7 señala que los Estados Partes deberán tomar las medidas necesarias para eliminar la discriminación contra la mujer y garantizar su derecho a votar, ser elegibles en comicios públicos, permitir su participación en la formulación de políticas públicas y ocupar cargos públicos.

Otra herramienta relevante en el liderazgo y participación política de ellas es la resolución en este ámbito aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en el 2011, la cual reafirma la importancia de su intervención e insta a los Estados a la adopción de medidas diversas y de alcance integral para asegurarla. Uno de los esfuerzos más notables son las cuotas de género, las cuales incrementan la proporción de mujeres en cargos de decisión. Sin embargo, este tipo de acciones afirmativas^[1] no suelen impactar de igual manera los distintos niveles de gobierno, sobre todo, el local.

En este sentido, en México se han realizado diversos cambios normativos desde 1993 con la primera medida de acción afirmativa para mejorar la distribución de candidaturas en favor de las mujeres (Vázquez, 2019). En 1996 fue publicado en un artículo transitorio el límite máximo de 70 % de legisladores del mismo sexo (Fernández, 2011). Más adelante, en el 2008, con la reforma al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), se modificó el artículo 175 pasando del término equidad entre hombres y mujeres al de paridad de género en la vida política (Fernández, 2011) y en el 2019 se incluyó que el registro de candidaturas para el Poder Legislativo estuviera integrado con, al menos, 40 % de candidatos del mismo sexo, excepto para mayoría relativa (INE, 2011). Las listas de representación proporcional serían integradas por segmentos de cinco candidaturas y en cada uno habría dos candidaturas de sexo distinto, alternadamente (DOF, 2008). En el proceso electoral del 2014-2015, la paridad de género fue implementada como principio y regla constitucional para incluir a las mujeres en los espacios de decisión pública. Estas acciones estuvieron enfocadas a los procesos electorales y cargos de elección popular.

El 6 de junio de 2019, la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la reforma constitucional de paridad de género de manera transversal modificando los artículos 2, 4, 35, 41, 52, 53, 56, 94 y 115 (DOF, 2019) que contemplan los tres niveles de gobierno, todos los ámbitos e instituciones, de forma vertical y horizontal. Es decir, este cambio legislativo garantiza que la mitad de los cargos de decisión política sean mujeres. De acuerdo con el artículo 41 constitucional, lo anterior aplica en el nombramiento de las personas titulares de las secretarías del Poder Ejecutivo a nivel federal y estatal. Además, los partidos se verán obligados a garantizar la paridad en las candidaturas de elección popular. A nivel municipal, la reforma establece que el principio de paridad de género también estará presente en la conformación de los ayuntamientos, presidencias municipales, regidurías y sindicaturas.

La reforma también es válida para los poderes Legislativo y Judicial, así como para los organismos autónomos. En el caso del primero, las candidaturas presentadas por los partidos políticos deberán ser paritarias y encabezadas alternadamente en cada periodo electivo. La integración del segundo será mediante concursos abiertos atendiendo la paridad de género. Y en los organismos autónomos, tanto a nivel federal como estatal, el principio de paridad deberá estar presente.

A partir del 7 de junio de 2019, los nombramientos realizados en las instituciones deberán aplicar de manera progresiva la reforma anterior. En materia de cargos de elección popular, las modificaciones mencionadas aplicaron, por primera vez, en el proceso electoral 2020-2021. México ha tenido avances en los ámbitos jurídicos, políticos y legislativos; sin embargo, a pesar de las reformas legislativas, reglamentarias y regulatorias que obligan a modificar las estructuras en las instituciones, la distribución de poder y recursos continúan siendo inequitativas privilegiando al androcentrismo ideológico (Risman y Davis, 2013). Para que se logre la igualdad, esta debe ser reconocida por todos los actores que toman decisiones respecto al potencial y desempeño de hombres y mujeres, en conjunción con los cambios legislativos (Haines et al., 2016). En este sentido, es relevante identificar la estructura de las titularidades en las instituciones federales, estatales y municipales antes de la reforma y el cambio que ha tenido a partir de su publicación.

Para cumplir con el objetivo de este texto, se utilizó la información de los CNG publicados por el INEGI: Censo Nacional de Gobierno Federal (CNGF), de Gobiernos Estatales (CNGE) y de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México^[2] (CNGMD). Aunque la información aún no está disponible para el 2021, el periodo entre el 2010 y 2020 permite identificar la distribución de las titularidades antes y después de la entrada en vigor de la paridad transversal.

 

Poder Ejecutivo

Este es el responsable de la gestión del Estado, ejecuta las leyes emanadas del Congreso, administra los recursos, es el encargado de las relaciones diplomáticas y dirige a las fuerzas armadas. Todas estas actividades tienen como finalidad lograr el beneficio de la sociedad mediante la satisfacción de sus necesidades, por lo que es imprescindible tomar decisiones. Para realizar sus funciones, las personas que ostentan los cargos de presidencia de la República, gubernaturas estatales y alcaldías o presidencias municipales cuentan con instituciones que los apoyan en la toma de decisiones y su ejecución.

Con la publicación de la reforma paridad en todo se busca que entre los perfiles más adecuados para encabezar cada una de las instituciones que forman parte del Ejecutivo sean incluidas mujeres. Esto contribuye a que ellas obtengan mayor visibilidad, participación y que se apropien de espacios y funciones que tradicionalmente fueron ocupados por hombres.

El INEGI genera diversos programas estadísticos en materia de gobierno, seguridad pública y justicia; algunos de ellos son los CNG orientados a obtener datos de los poderes ejecutivos. En los CNG se recolectan y estandarizan datos sobre estructura, gestión, función y desempeño de las administraciones públicas a nivel federal, estatal y municipal de manera comparable entre ámbitos de gobierno y en el tiempo.

De manera general, los CNG están divididos en preguntas sobre gestión y desempeño. En la primera sección se consideran datos acerca de la estructura organizacional; los recursos humanos presupuestales y materiales; titulares; la armonización contable; la planeación y evaluación; así como las actividades estadísticas y geográficas. Respecto al desempeño, se recopila información referente a trámites y servicios, protección civil, catastro, catastro municipal y cobro del impuesto predial, servicios públicos, transparencia, control interno, anticorrupción, participación ciudadana, marco regulatorio, gobierno electrónico, defensoría de oficio, medio ambiente, agua potable y saneamiento, residuos sólidos urbanos, justicia cívica y municipal, además de administración de archivos y gestión documental.

En el 2009 se llevó a cabo el primer levantamiento de información de los municipios y delegaciones, ahora demarcaciones territoriales de la Ciudad de México: la Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal (ENGSPJM) 2009. En el 2010 se aplicó a nivel estatal la Encuesta Nacional de Gobierno 2010-Poder Ejecutivo Estatal (ENGPEE 10). Finalmente, en el 2017 se implementó el primer instrumento de captación correspondiente al 2016 del CNGF 2017.

La información del CNGF se recolecta de manera anual e indaga sobre la conformación y el ejercicio de las políticas públicas nacionales de las instituciones de la Administración Pública Federal (APF) centralizada y paraestatal, así como de las empresas productivas del Estado y sus empresas subsidiarias.

El Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales (CNGSPSPE) fue aplicado anualmente de 2011 a 2020, pero a partir del 2021 cambió su nombre a Censo Nacional de Gobiernos Estatales, y homologa la información de las administraciones públicas de cada entidad federativa; órganos de servicios periciales o servicio médico forense; oficina catastral; instituto de planeación, ordenamiento territorial, desarrollo urbano o similar; registro público de la propiedad u homólogo; secretaría de medio ambiente; y consejería jurídica y servicios legales de la Ciudad de México.

El CNGMD ha sido un ejercicio bienal desde el 2011. Este censo, además de los temas generales, incluye datos relacionados con los servicios públicos brindados por los municipios y alcaldías, la seguridad pública, justicia cívica, residuos sólidos urbanos, saneamiento y agua potable.

a. Federal

El CNGF recopila información sobre las instituciones de la APF, entre ellas, la Oficina de la Presidencia, Secretaría de Gobernación, así como distintas comisiones, fondos, universidades, hospitales, institutos y centro de investigación.^[3] De acuerdo con la edición más reciente de este censo, se recolectó información de 310 instituciones de la APF. En el cuadro 1 están los datos de estas por clasificación administrativa desde el 2016. El total ha disminuido en el tiempo, en particular las de la centralizada, que corresponden a las secretarías de Estado.

 

 

 

Cada una de las instituciones está sujeta a sus propias disposiciones normativas, por lo que, en algunos casos, dos o más de ellas pueden tener el mismo titular. El primer dato del CNGF, 2016, registró 281 titulares^[4] en la APF, 50 mujeres y 231 hombres, 17.8 y 82.2 %, respectivamente, como está en la gráfica 3. Al año siguiente, a pesar de que hubo un aumento en el total de personas titulares, la participación de ellas disminuyó: solo 46 encabezaron instituciones, representando 16 por ciento. En el 2018 se mantuvo el total de mujeres titulares, pero aumentó su participación a 17.6 por ciento. En el 2019 fueron registradas 284 personas titulares, de las cuales 23.6 % correspondió a mujeres. Para el 2020, a pesar de la baja en el total de titulares, la participación de ellas disminuyó en 9 por ciento. De acuerdo con el CNGF, entre el 2016 y 2020, la distribución de hombres titulares ha sido de 80.5 %, en promedio, mientras que 19.5 % de las instituciones fue encabezada por ellas. El año con mayor porcentaje de mujeres titulares fue el 2019, mismo en el que fue publicado el decreto sobre la paridad transversal o en todo.

 

 

 

Del 2016 al 2018, los titulares hombres fueron más de 80 % del total; con el cambio de gobierno, aumentó el porcentaje de mujeres siendo el número mayor en el 2019 con 67, que representó 23.6 por ciento. Del 2019 al 2020, la proporción de las titulares disminuyó de 23.6 a 22.6 %; en términos absolutos, de 67 a 61 mujeres. A pesar de esta caída, la presencia de ellas en las titularidades federales aumentó 22 % desde el 2016, pasando de 50 a 61 al frente de las instituciones de la APF. Aunque la reforma publicada en el 2019 obliga a que las titularidades sean conformadas en 50 % por mujeres, no existió un cambio significativo al cierre del 2019 ni durante el 2020. A nivel federal, no ha sido implementada de manera efectiva la distribución paritaria. Tomando en cuenta las funciones desempeñadas en las instituciones de la APF, en el análisis de la estructura de las titularidades según sexo destacan las siguientes situaciones:

• Por un lado, existen instituciones cuyas titularidades han recaído solo en personas del sexo masculino. Primero, la presidencia de la República es un cargo de elección popular que únicamente ha sido ocupado por hombres. Segundo, la función de seguridad nacional, comprendida por los titulares de las secretarías de la Defensa Nacional y de Marina y, recientemente, de la Guardia Nacional también, ha sido encabezada por ellos, pues las estructuras tradicionales de estas no permiten que personas del sexo opuesto las dirijan. Tercero, la titularidad del Despacho del Ejecutivo, que es de libre designación, también ha estado a cargo de hombres. En otras palabras, sin importar la forma de nombramiento o las leyes publicadas, hay funciones que únicamente han sido ejercidas por hombres.
• Por otro lado, en las instituciones con función principal de igualdad de género, las titularidades han recaído en mujeres. Le siguen las instancias dedicadas al gobierno y política exterior, las actividades recreativas y culturales, así como las de la protección social, donde ellas tuvieron una alta participación; sin embargo, la mayoría está a cargo de titulares hombres.

En la gráfica 4 se muestran las funciones principales ejercidas en las instituciones de la APF. En los últimos tres años, por un lado, ellas han encabezado el total de las dedicadas a la igualdad de género y/o derechos de las mujeres. Por el otro, no han tenido participación en aquellas encargadas de la cultura física y/o deporte, protección y seguridad social, readaptación social y seguridad nacional, ni en el Despacho del Ejecutivo y la Presidencia de la República.

 

 

 

 

Del 2018 al 2019, en la mayoría de las funciones se incrementó la presencia de las mujeres en las titularidades, destacando: relaciones exteriores (66.7 %) y trabajo (50 %), así como gobierno y política interior (38.9 %). Para el 2020, la situación fue distinta, pues la función con mayor presencia de mujeres en el 2019 (relaciones exteriores) era una de las más bajas y en la de turismo ya no tuvieron participación a partir de ese año.

Resalta que del 2018 al 2019, las mujeres tuvieron espacios en nuevas instituciones: desarrollo agrario, territorial, urbano y vivienda, y relaciones exteriores. Del 2019 al 2020 aumentaron las titulares en funciones de gobierno y política interior; arte, cultura y otras manifestaciones sociales; desarrollo agrario, territorial, urbano y vivienda; salud; seguridad pública o ciudadana; así como asuntos financieros y hacendarios. Sin embargo, no se ha cumplido el mandato de la reforma constitucional, ya que no existe la división paritaria ni en la totalidad de las instituciones, ni al interior de estas.

 

b. Estatal

Los CNG estatales registraron que en el 2010 existían 2 137 instituciones que conformaban la Administración Pública Estatal (APE), mientras que para el 2020, la cifra aumentó a 2 239, como lo indica el cuadro 2. El total de estas contempla a las de la administración centralizada (como las secretarías y Consejería Jurídica) y la paraestatal.

 

 

 

 

Los datos de los censos estatales muestran que las mujeres titulares en ese ámbito han aumentado al paso del tiempo, como se presenta en la gráfica 5. En los 10 años mostrados, la brecha entre mujeres y hombres se ha cerrado: en el 2010, las titulares representaron 15.1 % para avanzar a 26.9 % en el 2020; en números absolutos, 91 y 552, respectivamente. A pesar del incremento en el total de las personas titulares de la APE, las mujeres fueron ocupando más lugares.

 

 

 

 

En la última década, la presencia de mujeres en las titularidades de la APE muestra un crecimiento constante, con mayor ritmo en el periodo 2010-2016. El incremento más elevado se dio entre el 2013 y 2014, cuando las titulares pasaron de 155 a 346. A partir del 2017, el aumento de ellas continuó, pero en menor proporción. A pesar de lo anterior, en los últimos cinco años, un cuarto de las instituciones de la APE ha sido responsabilidad de las mujeres.

Los datos del 2018 al 2020 que contemplan el CNGSPSPE y el CNGE muestran que únicamente hubo dos titulares mujeres de las gubernaturas o jefaturas de gobierno. Esto indica que, de la totalidad de las decisiones a nivel estatal, solo 6.3 % estuvo a cargo de ellas manteniendo la preponderancia de hombres a cargo de gobiernos estatales. Ambas gobernadoras fueron electas ya con cuotas de género, pero antes de la reforma de paridad transversal y que aplicara de manera más amplia la obligatoriedad de ampliar las candidatas a todos los puestos de elección popular.^[5] La gráfica 6 presenta los datos por función principal realizada en las instituciones de la APE. A diferencia de los titulares de la APF, aquellas con funciones de igualdad de género han sido encabezadas también por hombres en el 2018 y 2019; en el 2020 fueron presididas por mujeres. Después de esta área, las dedicadas al arte, cultura y otras manifestaciones culturales, así como al desarrollo social, son las dos con mayor participación de mujeres, en el 2018 y 2020, aunque con un cambio en la distribución: la primera pasó de 45.3 a 40.6 %, mientras que la segunda, de 32.7 a 47.1 por ciento.

En el 2018, las mujeres tuvieron participación como titulares en todas las instituciones; esto cambió en el 2019 y 2020 cuando las que tienen encargos de reinserción social fueron encabezadas por hombres. De las 26 funciones mostradas, entre el 2018 y 2020, en ocho disminuyó el porcentaje de mujeres titulares, las cuales son: arte, cultura y otras manifestaciones sociales; ciencia, tecnología e innovación; educación; gobierno y política interior; medio ambiente y ecología; protección civil; reinserción social; y salud. En cambio, las que presentaron mayor incremento de personal femenino titular son: agricultura y desarrollo rural, así como asuntos jurídicos, con aumentos de 16.5 y 15 %, respectivamente. En las instituciones de desarrollo social aumentó el porcentaje de mujeres del 2018 al 2020 en 14.4.

 

 

 

 

Además de las áreas relacionadas con la igualdad de género, las mujeres no han sido mayoría en la APE. Incluso en algunas instituciones, como las relacionadas con la reinserción social, ellas fueron desplazadas: en el 2018, su proporción fue de 25 % y para el 2020, la totalidad de las instituciones fue encabezada por hombres. Ellos predominan en la APE al tener titularidad mayor a 50 % en todas las instituciones. Las funciones que mostraron un incremento constante de las mujeres en este periodo y que en el 2020 al menos 25 % de las instituciones estuvo a cargo de ellas, fueron: función pública, trabajo y asuntos jurídicos.

Aunque ha aumentado el porcentaje de personal femenino titular en las instituciones de la APE y, por lo tanto, ha disminuido la brecha entre mujeres y hombres, al interior de estas no ha sido el mismo comportamiento. Existen instituciones en las cuales ellas no han tenido participación como titulares, incluso después de la reforma, como las funciones de reinserción social. Con excepción de aquellas con encargos de igualdad de género, no se ha cumplido lo publicado en la reforma: las mujeres representan menos de la mitad de las titularidades.

c. Municipal

La Presidencia Municipal, las regidurías y sindicaturas integran la estructura organizacional del ayuntamiento o alcaldía:

• La Presidencia Municipal, cuyo titular es un cargo electo mediante voto popular, tiene entre sus funciones ejecutar los acuerdos del ayuntamiento y ser responsable de llevar a cabo la administración pública de este.
• Las regidurías están encargadas de administrar los intereses del municipio y cumplir las comisiones señaladas por el ayuntamiento.
• Las sindicaturas vigilan los aspectos financieros del ayuntamiento, además de representarlo jurídicamente en los litigios de los que tome parte.

La gráfica 7 muestra la distribución de los puestos mencionados según sexo para el periodo 2010-2020. En el primer año, las presidencias municipales tuvieron la mayor brecha de género (89.4 pp), pues 94.7 % fue encabezado por hombres y 5.3 %, por mujeres. Le siguen las sindicaturas, donde ocho de cada 10 personas correspondieron a hombres, y a continuación las regidurías (39.6 pp): 69.8 % integradas por hombres y 30.2 %, por mujeres.

Para el último año, en las presidencias municipales o alcaldías, los hombres ocuparon 76.9 % y las mujeres, 23.1 por ciento. En el caso de las regidurías, destaca que, tanto ellos como ellas tuvieron proporciones similares, 50.8 y 49.2 %, respectivamente, mientras que, en las sindicaturas, las mujeres fueron mayoría con 58.1 %; el restante 41.9 % fue atendido por hombres. Esto puede ser consecuencia de las reformas electorales que establecen las cuotas de género para las candidaturas.

 

 

 

 

Tomando en cuenta la información del periodo 2010-2020, las presidencias, regidurías y sindicaturas del ayuntamiento han acortado la brecha de género entre sus integrantes. En mayor medida, las dos últimas, si bien en las presidencias municipales la brecha ha disminuido constantemente desde el 2010, aún existe una diferencia importante. A lo largo de ese lapso, la presencia de mujeres en las presidencias municipales pasó de 5.3 % en el 2010 a 23.1 % en el 2020.

En el 2018 y 2020, ellas tuvieron una mayor presencia en las sindicaturas que ellos. La distribución entre ambos sexos para las regidurías fue, en general, equitativa. Las presidencias municipales registraron la proporción más elevada de mujeres: 21.2 % en el 2018 y 23.1 % en el 2020. Dicho lo anterior, es posible distinguir que las mujeres en los ayuntamientos realizan funciones mayormente administrativas y de vigilancia que los hombres.

 

El total de las instituciones de la Administración Pública Municipal (APM) contempla la de la administración centralizada y la paramunicipal. Las instituciones municipales han aumentado constantemente desde el 2010. En el primer levantamiento del CNGMD se registraron 37 964 en total; 10 años después se reportaron 47 803.

 

 

 

Al igual que en la integración de ayuntamientos, en las instituciones de la APM también ha disminuido la brecha de género. La gráfica 8 muestra que, para el periodo 2010-2020, la proporción de mujeres titulares en la APM pasó de 21.6 a 31.7 %; en términos absolutos significó un aumento de 8 465 mujeres más en la toma de decisiones a nivel municipal. A pesar de lo anterior, los hombres continúan predominando en este nivel, pues representaron 68.3 % de las titularidades en el 2020.

Entre el 2010 y 2020 hubo un incremento constante de la proporción de mujeres en las instituciones de la APM, el mayor ocurrió del 2016 al 2018, cuando la presencia de las titulares rebasó 30 %; en otras palabras, las titulares a nivel municipal crecieron en más del doble en los últimos 12 años: pasaron de 6 436 a 14 928.

 

 

 

 

 

En el 2020 destacan dos situaciones: la primera, y al igual que en los niveles federal y estatal, las titulares predominaron en las instituciones dedicadas a la igualdad de género y/o derechos de las mujeres, desarrollo social, salud y educación, funciones que han sido asociadas a actividades tradicionalmente desempeñadas por mujeres; y la segunda, en instancias con actividades asociadas de manera histórica a los hombres, es decir, aquellas dedicadas al derecho, política y economía (Acker, 1992), las mujeres incrementaron su presencia, tal es el caso de las relacionadas con cultura física, seguridad pública, justicia y asuntos jurídicos.

En las instituciones municipales cuya función principal es la igualdad de género y/o derechos de las mujeres, 87.8 % fueron encabezadas por ellas en el 2018; este porcentaje aumentó a 90.1, como se muestra en la gráfica 9. Adicionalmente, presenta que en todas las funciones ejercidas por las instituciones de la APM hay titulares mujeres, algo que no ocurre en los ámbitos estatal y federal.

Por un lado, la titularidad de mujeres disminuyó en seis de las 26 funciones entre el 2018 y 2020: arte, cultura y otras manifestaciones sociales; ciencia, tecnología e innovación; desarrollo agrario, territorial, urbano y vivienda; gobierno y política interior; servicios públicos; y turismo. La de desarrollo agrario, territorial, urbano y vivienda fue la que tuvo mayor decrecimiento: 7.2 puntos porcentuales. Por el otro, las funciones que registraron aumentos son: desarrollo social, economía y cultura física y/o deporte, con 20.3, 4.3 y 4.2 pp, respectivamente.

 

 

 

 

En el ámbito municipal, la paridad de género es visible en los cargos de elección popular: las regidurías y sindicaturas; sin embargo, no ocurre lo mismo en las presidencias municipales ni alcaldías, a pesar de también ser un puesto derivado de comicios. A nivel de titulares de instituciones, las mujeres siguen siendo minoría y no encabezan la mitad de los puestos, como lo señala la reforma constitucional.

 

Conclusiones

De acuerdo con la OIT (2019), las empresas con una representación más equilibrada de mujeres en órganos decisorios obtienen mejores resultados financieros en comparación con aquellas que tienen unas estructuras de liderazgo menos diversas. En la administración pública, la inclusión de más mujeres en puestos de toma de decisiones permitiría desarrollar una perspectiva integral que impacte positivamente en las políticas públicas de los tres niveles de gobierno.

Tomando en cuenta la reforma de paridad de género, entre el 2018 y 2020, las titularidades a cargo de mujeres en la administración pública se incrementaron en mayor proporción a nivel federal con 32.6 %; en el orden estatal, el cambio fue de 9.2 %; y en el municipal, de 10.1 por ciento. Aunque en la APF y APE ha sido mayor el crecimiento en la participación de las mujeres en las titularidades, al 2020 solo dos de cada 10 personas titulares son mujeres, mientras que en las instituciones de la APM la distribución es 68.3 % hombres y 31.7 % mujeres.

La titularidad de los gobiernos federal y estatales se han mantenido sin cambios en los años analizados. Actualmente, existen siete gobernadoras (21.9 % de las entidades), lo cual podría indicar que la integración de las mujeres en decisiones de política pública estatal sigue en aumento. A nivel federal, ha habido candidatas mujeres;^[6] sin embargo, estas han quedado en tercer lugar de votos,^[7] en el mejor resultado. En el municipal, la brecha de género se ha acortado en mayor medida en la integración de los ayuntamientos que en las titularidades de instituciones de la APM.

Al interior de las administraciones públicas, la titularidad de las mujeres en instituciones públicas de los tres niveles de gobierno ha aumentado, no así su participación en todas las funciones. En los municipios, ellas participan como titulares en todas las instituciones, lo que no ocurre en los gobiernos federal y estatales.

Sin duda, los distintos esfuerzos constitucionales han ayudado a la reducción de la brecha de género en el mercado laboral, en especial en la existente en el ámbito gubernamental. Aunque esto no necesariamente ha impulsado la incorporación de ellas en las áreas de mayor incidencia en el desarrollo y crecimiento del país. También, es importante notar que las funciones con mayor participación de las mujeres son las asociadas típicamente a los roles de género: protección y desarrollo social, educación, salud, arte y cultura.

En general, la inclusión de las mujeres en cargos de elección popular ha sido impulsada por las reformas electorales que propician la participación política y que con las cuotas de género para candidaturas modifican el mapa político del país. La reforma de paridad en todo tiene como objetivo abrir todos los cargos y puestos de las instituciones federales, estatales y municipales; sin embargo, no ha sido implementada de manera extendida, por lo que su impacto ha sido limitado.

Además de las barreras estructurales a las que ellas se enfrentan al momento de participar en la vida económica y política de un país, existen obstáculos relacionados con las capacidades desarrolladas por las mujeres y su permanencia en los puestos de toma de decisiones. En este sentido, las medidas elaboradas para acelerar la participación de las mujeres deben ser integrales. En otras palabras, la creación y modificación de leyes deben complementarse con reglamentos que especifiquen cómo se materializarán estas.

A pesar de los cambios sociales, económicos y legislativos, todavía existen brechas de género en las titularidades de las instituciones de los tres niveles de gobierno, en las que los hombres representan más de 70 %, en los niveles federal y estatal. De la misma manera, en las funciones ejercidas en estas, los patrones que presentan los titulares han sido constantes, ya que no han contado con la participación de mujeres. Es necesario la implementación de la reforma en todos los niveles, así como la creación de mecanismos de seguimiento y vigilancia para cumplir con la paridad en todo.

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Fuentes

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^[1] Es el conjunto de medidas de carácter temporal encaminadas a acelerar la igualdad de hecho entre mujeres y hombres.

^[2] Antes denominado Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales hasta la edición de 2019.

^[3] La totalidad de instituciones de la APF que integran el CNGF 2021 se puede consultar en el esquema conceptual del proyecto en la siguiente página: https://bit.ly/3uyqgX6

^[4] Para el cálculo de porcentajes según sexo solo se consideran las respuestas de Mujer y Hombre sin tomar en cuenta los valores No especificado ni Vacantes.

^[5] Antes de las elecciones estatales en Aguascalientes, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Quintana Roo y Tamaulipas del 5 de junio de 2022 había siete gobernadoras, 21.9 %; con los resultados obtenidos, existen nueve gobernadoras electas, 28.1 %, lo que demuestra la inclusión de las mujeres en las candidaturas y en espacios políticos y de toma de decisiones.

^[6] Rosario Ibarra de Piedra (1982 y 1988), Cecilia Soto y Marcela Lombardo (1994), Patricia Mercado (2006), Josefina Vázquez Mota (2012) y Margarita Zavala (2018).

^[7] Josefina Vázquez Mota obtuvo 26 % de los votos.