1. Introducción

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y el Protocolo de Kyoto son dos tratados que constituyen, hasta el momento, la postura internacional de que se están produciendo modificaciones en el clima y que la causa fundamental son las actividades humanas. Ante las pruebas recopiladas y confirmadas por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés), una de las metas principales del Protocolo es la reducción global de gases de efecto invernadero (GEI) en 5.2%, teniendo como base el año de 1990. Sin embargo, Estados Unidos de América (EE.UU.), uno de los principales emisores de GEI, no lo ratificó, mientras que Canadá (que en el 2007 aprobó una ley que trazaba sus objetivos frente al Protocolo de Kyoto) se retiró del mismo en el 2012 con argumentos de desventaja competitiva, sobre todo con EE.UU. y otras naciones fuera del acuerdo (Nachmany et al., 2014).

América del Norte tiene los primeros antecedentes en materia de legislación en el tema de cambio climático (CC), aunque no así en su implementación y seguimiento. A mediados del 2015, el Senado de EE.UU. aceptó que el CC es real; no obstante, inmediatamente después, los senadores votaron en contra de aceptar que ha sido consecuencia de la actividad económica de la humanidad en los siglos XIX y XX, lo cual implicó que no se aprobaran medidas importantes para contrarrestar el cambio global (Sarukhán, 2015).

En este contexto, México se puso a la cabeza de los países de América del Norte con la creación de la primera Comisión Intersecretarial del Cambio Climático en el 2005, que tiene como objetivo coordinar a las dependencias y entidades en la creación e instrumentación de las políticas de regulación de los GEI y adaptación a los efectos del cambio climático (DOF, 2005).

1.1 Contexto federal

México es parte de la CMNUCC desde 1994 y del Protocolo de Kyoto, desde el 2000. En el 2012, el Ejecutivo Federal promulgó la Ley General de Cambio Climático (LGCC), que entró en vigor en octubre de ese mismo año, y que tiene por objetivo regular las acciones para la mitigación y adaptación al cambio climático. En ella se establecen las bases para la creación de instituciones, así como marcos jurídicos y de financiamiento para avanzar hacia una economía baja en carbono (Nachmany et al., 2014). Un año después, en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018 se retomó lo anterior con la intención de fortalecer la política nacional de CC y cuidado al medio ambiente. Como consecuencia, se elaboraron dos instrumentos que actualmente orientan e implementan la política pública en la materia: el primero de ellos, de mediano y largo plazos es la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC) y el segundo, de corto plazo, el Programa Especial de Cambio Climático (PECC) 2014-2018.

México reafirmó su compromiso para combatir el CC al presentar su Contribución prevista y determinada a nivel nacional de México en el 2015, la cual tiene dos componentes, uno para la mitigación y otro relacionado con la adaptación. El primero incluye dos tipos de medidas: las no condicionadas (las que el país solventará con recursos propios) y las condicionadas (las que podría llevar a cabo si se establece un nuevo régimen internacional de CC, siempre y cuando el país obtenga recursos adicionales para la transferencia de tecnologías disponibles mediante cooperación internacional). Lo anterior no tiene precedente, ya que es la primera vez que México asume un compromiso internacional no condicionado para realizar acciones de mitigación.

Para el componente de adaptación, la prioridad de estas acciones es proteger a la población de los diversos impactos del CC, como los fenómenos hidrometeorológicos extremos, que se vinculan a los cambios de temperatura del planeta. Al mismo tiempo, se procurará aumentar la resiliencia de la infraestructura estratégica del país y de los ecosistemas que albergan su biodiversidad (INDC, 2015).

El gobierno de México considera que la adaptación al cambio climático es una prioridad para reducir la vulnerabilidad del país. Asimismo, existen oportunidades para impulsar medidas y acciones de mitigación que redunden en un incremento de la capacidad adaptativa de su población y de sus sistemas naturales y productivos. Es importante destacar que dicha contribución refleja el esfuerzo del gobierno de México en encontrar sinergias entre medidas de mitigación y adaptación que, además de contribuir a frenar el calentamiento global, reduzcan la vulnerabilidad social y ecosistémica, promoviendo un desarrollo incluyente en el país (INDC, 2015).

México es el primer país considerado como en vías de desarrollo en contar con una LGCC. Como resultado de ello, cuenta con instituciones e instrumentos para la reducción de emisiones de GEI y para aumentar la capacidad adaptativa. Se espera que las acciones en materia de cambio climático se articulen de manera transversal y permanente a través de los programas sectoriales entre las secretarías de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT); Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Salud; Co-municaciones y Transportes; Economía; Turismo; Desarrollo Social; Gobernación; Marina; Energía; Educación Pública; Hacienda y Crédito Público; y de Relaciones Exteriores a través del Consejo de Cambio Climático (artículo 45 de la LGCC).

En el 2008 se creó el programa ONU-REDD¹ (ONU-REDD, 2015) como una herramienta para brindar apoyo en la mejora de capacidades de reducción de emisiones provenientes de la deforestación y degradación de bosques, así como el manejo sostenible de bosques y el aumento en las reservas de carbono en países en vías de desarrollo. México busca contribuir a los objetivos establecidos desde la ONU (CONAFOR, 2015) con la construcción, desde el 2010, de la Estrategia Nacional REDD+ (ENAREDD+), tomando en consideración que el establecimiento de un esquema territorial requerirá de la coordinación de los tres niveles de gobierno y los usuarios de los bosques (ENAREDD+, 2015).

1.2 Contexto estatal

Para febrero del 2015, eran nueve las entidades federativas que contaban con una ley estatal debidamente publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) y 24 tenían algún tipo de avances en materia de cambio climático. Veracruz de Ignacio de la Llave es el primer estado que contó con la Ley Estatal de Mitigación y Adaptación ante los Efectos del Cambio Climático (LEMAECC), publicada en noviembre del 2010, que fue reformada el 2 de julio de 2013 para adecuarse a la ley federal correspondiente, que integró a los tres niveles de gobierno y formalizó al Consejo Veracruzano para la Mitigación y Adaptación a los Efectos del Cambio Climático. Este instrumento se derivó del Programa Veracruzano ante el Cambio Climático elaborado por la Universidad Veracruzana, el Instituto de Ecología y el Centro de Ciencias de la Atmósfera de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), entre otros (PVCC, 2008).

El objetivo de la LEMAECC se indica en su artículo primero: “…establecer la concurrencia del Estado y de los Municipios en la formulación e instrumentación de las políticas públicas para la adaptación al cambio climático, la mitigación de sus efectos adversos, para proteger a la población y coadyuvar al desarrollo sustentable”. En ella se da relevancia a la participación de los municipios en la materia, la base para la elaboración de los programas de acción climática municipal (PACMUN), que son una iniciativa basada en el federalismo y, aunque perfectibles, son innovadores en su campo.

La Secretaría de Medio Ambiente del Estado (SEDEMA), creada en el 2011, es responsable de las políticas de CC para el cumplimiento de lo establecido en el Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016. De acuerdo con él, las metas para la SEDEMA son: a) reducir por lo menos 1.4 millones de toneladas de CO₂ e/año durante el periodo 2012–2016 y b) promover acciones de adaptación de los sistemas naturales, sociales y económicos por medio de estrategias que disminuyan su vulnerabilidad ante los efectos del cambio climático.

1.3 Contexto municipal en Veracruz de Ignacio de la Llave

Los avances a nivel municipal son aún incipientes. Para el 2013, sólo seis de los 212 municipios en la en- tidad presentaron sus PACMUN. Con la intención de promover la creación de éstos, el gobierno del estado, la Universidad Veracruzana, el Colegio de Veracruz, el Instituto de Ecología, el ICLEI Gobiernos Locales por la Sustentabilidad y las secretarías de Salud y de Medio Ambiente realizaron el Taller de Inducción a los Programas de Acción Climática Municipal dirigido a 70 municipios; sin embargo, a febrero del 2015 aún no habían sido publicados en las fuentes oficiales los nuevos programas municipales en la materia.

En Veracruz de Ignacio de la Llave se encuentra la primera y única acción de acuerdo formal entre un municipio y su estado: el H. Ayuntamiento de Xalapa sostiene un convenio de colaboración con el gobierno del estado por conducto de la Secretaría de Medio Ambiente para la ejecución del proyecto denominado Mitigación del Cambio Climático con el Ahorro de Energía Eléctrica en la Red de Alumbrado Público del Municipio de Xalapa, Veracruz (DOF, 3 de septiembre de 2013). En una revisión de los planes de desarrollo municipal para el estado de Veracruz de Ignacio de la Llave al 2015 se registraron 64 de ellos que mencionan, por lo menos, una acción referente al cambio climático (CEV, 2015).

2. Veracruz de Ignacio de la Llave y el CC

La entidad es una angosta franja de territorio ligeramente curvada, cuya extensión abarca desde el noreste al sureste del país, sobre la costa del Golfo de México, colindando al Norte con Tamaulipas, al Este con Tabasco y Chiapas, al Sur con Chiapas y Oaxaca y al Oeste con Hidalgo, Puebla y San Luis Potosí. Representa 3.7% de la superficie total de México, con una extensión de 72 815 km² y una franja costera de 684 km formada sobre todo por amplias playas (INEGI, 2012).

De acuerdo con Monterroso et al. (2014), Veracruz de Ignacio de la Llave se encuentra dentro de los siete estados más vulnerables al cambio climático, el cual, a su vez, está dividido de la siguiente manera: 59% del territorio tiene vulnerabilidad media; 23.6%, baja; 16.5%, alta y sólo 0.9%, muy alta.

El CC es, por la naturaleza de su importancia, un ámbito de concurrencia entre los tres niveles de gobierno; el estatal ha tenido una participación activa en el trabajo que sustenta al Programa Veracruzano ante el Cambio Climático (Tejeda-Martínez et al., 2010), el cual fue publicado en el 2008 y, derivado de éste, en la Secretaría de Protección Civil se creó el Centro Estatal de Estudios del Clima; también, nació la Secretaría de Medio Ambiente y, en ella, la Oficina de Cambio Climático.

A su vez, el estado cuenta con 212 atlas municipales de riesgo, seis PACMUN y 18 agendas sectoriales de cambio climático; sin embargo, de acuerdo con el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED), Veracruz de Ignacio de la Llave es la entidad con mayor número de declaraciones de desastres en los últimos años, seguida de Nuevo León y Chiapas (CENAPRED, 2015).

De acuerdo con la SEMARNAT (2012), es el estado que más recursos recibió del Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) durante el periodo 2004 al 2012, mientras que ocupó el lugar 22 en el mismo lapso del programa del Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN). Lo anterior parece mostrar que no existe una relación entre los instrumentos de apoyo para la reconstrucción y los de prevención en las entidades federativas, lo cual, en relación con una política de adaptación planeada, debería cambiar para que aquellas entidades con alta demanda de recursos del FONDEN también utilicen los esquemas de prevención y mitigación de desastres.

3. Percepción de la vulnerabilidad

El cambio climático afecta de manera heterogénea a cada localidad del planeta; el impacto en cada región dependerá sobre todo del grado de vulnerabilidad de los ecosistemas naturales y de la infraestructura humana ante los cambios en el clima y los eventos meteorológicos extremos, así como en la capacidad de respuesta y adaptación a las nuevas condiciones ambientales (Ibarrarán et al., 2010).

Satterthwaite et al. (2007) entienden por vulnerabilidad al CC como el potencial de las personas para morir, resultar heridas o dañadas de otra manera por los efectos directos o indirectos del cambio climático, mientras que Ibarrarán et al. (2010) mencionan varios estudios de la vulnerabilidad urbana “como el resultado de gobiernos débiles y la pobreza, una situación más frecuente en los países de bajos y medianos ingresos, donde la gente ha limitado los recursos y la infraestructura para resistir un evento causado por el cambio climático”; México está incluido en el caso más amplio de América Latina y el Caribe. Por otra parte, García (2007, citado por Ibarrarán et al., 2010) definió a la vulnerabilidad como el “proceso por el cual la población humana y los ecosistemas están sujetos a daño o amenaza debido a factores sociales y biofísicos”.

Por todo lo anterior, y dado el marco normativo y legal, resulta importante entender la percepción de la vulnerabilidad por parte de los actores clave en Veracruz de Ignacio de la Llave. El conocimiento de ésta es básico para mejorar el flujo de información hacia quienes toman decisiones con el fin de poder reducir la vulnerabilidad ante los eventos extremos actuales y futuros (Jones et al., 2014).

Para la obtención de los datos de análisis del presente estudio, se delimitó un universo compuesto por los representantes municipales que asistieron al Primer Taller de Inducción a los PACMUN efectuado el 3 de abril de 2014 (el cual ha sido impartido a cerca de 250 municipios a nivel nacional en el periodo 2013-2015, que representan poco más de 10% del total del país); de los asistentes, fueron encuestados 49, que representan 20% de los municipios nacionales que han participado en el Taller y 70% de los del estado que acudieron a la capacitación. Los talleres en la entidad fueron impartidos por la Universidad Veracruzana, el Colegio de Veracruz, el Instituto de Ecología, ICLEI Gobiernos Locales por la Sustentabilidad, así como las secretarías de Salud y de Medio Ambiente.

Es importante mencionar que el objetivo principal del PACMUN es que los funcionarios municipales obtengan conocimientos sobre las causas y efectos del cambio climático a nivel local, sobre el impacto en los diferentes sectores productivos, así como en la calidad de vida de las poblaciones; además, tiene el propósito de crear capacidades para que a nivel local se comprenda la importancia de quienes toman decisiones para contribuir a la solución de este problema. De forma paralela, busca establecer relaciones estratégicas o alianzas entre los municipios participantes, organismos y asociaciones nacionales e internacionales, así como gobiernos locales a nivel global.

Debido a esto, la encuesta también fue aplicada a 33 funcionarios de dependencias estatales y federales (elegidos al azar entre los que asistieron al Taller) relacionadas con el tema del CC y que tienen que coordinarse en la materia con los municipios (Desarrollo Integral de la Familia, secretarías del Trabajo, de Salud, de Turismo, de Desarrollo y Medio Ambiente, de Finanzas y Planeación, de Seguridad Pública, de Desarrollo Social y de Educación).

La encuesta estuvo compuesta por 33 reactivos con los que se exploró la percepción que tienen dos grupos, los capacitadores —gobiernos estatal y federal, a partir de ahora Grupo Dependencias (GD)— y los capacitados, a partir de ahora Grupo Municipios (GM). Cabe señalar que la aplicación de los cuestionarios se realizó durante la segunda etapa del Taller, cuando los asistentes habían cursado capacitaciones previas y después de las presentaciones de los conceptos generales.

Los resultados reflejan la percepción que tienen ambas muestras, tomando en consideración que la consecución de los objetivos planteados de las políticas públicas se diluyen cuando los conceptos que tienen sobre un fenómeno no son homogéneos entre los interactuantes, lo que dificulta la comunicación e incrementa los costos de su aplicación.

4. Resultados

Muestran que 60% de los encuestados a nivel municipal se encuentra por debajo de los 40 años de edad y que 30% labora en un nivel jerárquico 4 (que representa jefatura de departamento en materia ambiental), mientras que en las dependencias, 27% está en el rango de 41 a 50 años de edad, 36% no contestó y su nivel jerárquico está en el 3 (director de área) con 39 por ciento.

El Programa Veracruzano ante el Cambio Climático tiene como propósito fundamental alertar a la sociedad con información confiable que le permita entender el fenómeno y sus posibles consecuencias en el estado, por ello, es importante destacar que 77% de los municipios y 64% de las dependencias entrevistadas dijeron conocerlo; sin embargo, en ambos casos, más de 50% no contestó a la pregunta Cite dos acciones dentro del Programa y más de 80% dijo no conocer el presupuesto de dicho programa y tampoco participó en la consulta pública.

Como ya se mencionó, el Programa se derivó de la LEMAECC, por lo cual se cuestionó sobre el conocimiento de la misma; sólo 55% de los funcionarios de las dependencias y 42% de los municipios dijeron conocerla.

Los resultados muestran que la variabilidad en la precipitación (tanto el incremento como su disminución) son percibidas por la mayoría como una amenaza: GM = 65%, GD = 61% y GM = 57%, GD = 70%, respectivamente (ver gráficas 1 y 2).

Cabe destacar que los cuestionarios contemplan conceptos básicos para la acción climática municipal. En la respuesta a la pregunta ¿Cuál sector es sensible al cambio climático? —entendiéndose por sensibilidad ˝el grado que un sistema es potencialmente modificado o afectado por un disturbio interno, externo o grupo de ellos˝ (IPCC, 2007), término utilizado por el ICLEI Gobiernos Locales por la Sustentabilidad en los talleres de capacitación— se pueden observar porcentajes diferenciales entre grupos. Las opiniones fueron: para los municipios, el más sensible es el social (43%), seguido por el público (33%) y el académico (8%); para los capacitadores, el sector más sensible es el académico (48%), seguido por el social (27%) y el público (9%). Ambos grupos tuvieron altos porcentajes de respuesta respecto a que el sector social es muy sensible al cambio climático (ver gráfica 3).

La gráfica 4 muestra el resultado respecto a ¿Qué papel debe jugar el sector social? Ambos grupos opinaron que deben participar en la solución de problemas (GM = 61%, GD = 21%), organizarse en ONG, por ejemplo (GM = 18%, GD = 27%) y modificar sus hábitos de consumo (GM = 6%, GD = 21%).

Sobre el rol que debe tener la Academia, las respuestas estuvieron más divididas, sobre todo, en los funcionarios de los ayuntamientos (ver gráfica 5); aun así, se encuentra un mayor porcentaje de opinión respecto a que debe ser generadora (GM = 37%, GD = 58%) y dispersora de conocimientos (GM = 12%, GD = 21%).

Ambos grupos respondieron en mayor porcentaje que el papel de generador de políticas públicas (GM = 43%, GD = 67%) es responsabilidad del sector público (ver gráfica 6).

Finalmente, la pregunta ¿Qué servicios proporciona su organización con respecto a los eventos extremos de precipitación? sólo fue aplicada a funcionarios municipales y se encontró que opinaron que, sobre todo, prestan el servicio de coordinación de actividades (20%), seguidos por investigación sobre vulnerabilidad (14%) y elaboración de programas de educación (12%), mientras que 16% no supo o no contestó (ver gráfica 7).

5. Reflexiones finales

El marco legal y las competencias que de él emergen son elementos suficientes para poder contribuir a atender a diferentes escalas el cambio climático; sin embargo, un elemento fundamental de la capacidad adaptativa es conocer el marco legal y saber cómo aplicarlo; en este sentido, es evidente que, aunque las dependencias conocen su función (más de 60% sabe que ellas son las encargadas de la política pública), los gobiernos municipales no tienen claro su papel en el contexto normativo.

Lo anterior es importante en tres áreas que sólo son competencia municipal: 1) la gestión de los residuos sólidos, 2) el uso y cambio de uso del suelo y 3) la gestión del agua, todas vinculadas al cambio climático. Si estas áreas están siendo fortalecidas por un plan local de acción climática bajo el esquema que señala la Ley, entonces se podría decir que se fortalece su capacidad adaptativa y se reduce su vulnerabilidad institucional.

Uno de los factores que merece la atención de forma poderosa como resultado de este trabajo es el papel que desempeña la Academia como generadora de conocimiento y una aliada estratégica en la toma de decisiones de los funcionarios municipales. Se puede afirmar que es necesario establecer, de manera específica, relaciones de vinculación reales que permitan fortalecer su trabajo. Es probable que lo anterior se deba a la edad de los funcionarios y su preparación académica; esta hipótesis será abordada en un trabajo posterior.

En el pasado, las designaciones de funcionarios de tercer y cuarto niveles quedaban reservadas para quienes habían participado en las campañas electorales y, en algunos casos, correligionarios del munícipe en turno, situación que empobrecía la toma de decisiones y, en particular, el desempeño municipal. Parece que esta inercia se rompe (o, por lo menos, se torna más selectiva), dado que estos jóvenes funcionarios tienen claros aspectos fundamentales de su gestión: a) los sectores más sensibles ante los impactos potenciales y b) su papel como funcionario público. Ambas situaciones nos hacen reflexionar en torno a la hipótesis planteada en el párrafo anterior e intentar comprobar que se trata de funcionarios que cubren un perfil (con licenciatura y posgrado) en su área de trabajo.

Finalmente, esta aproximación contribuye a evaluar no sólo la percepción de vulnerabilidad sino la estructura de gestión municipal, además de favorecer la construcción de indicadores que servirán para analizar la capacidad adaptativa institucional en ese mismo contexto.

Ideas para el debate y conclusiones

Fuentes

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¹ The United Nations Collaborative Programme on Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries.