La evaluación del bienestar en México. Una perspectiva desde las organizaciones de la sociedad civil

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Introducción

A pesar de las reformas económicas y las políticas sociales implementadas en las últimas dos décadas, México se mantiene como uno de los países más desiguales en cuanto a la distribución del ingreso y el acceso a servicios básicos para toda la población.

Las más recientes cifras publicadas en el 2009 por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) reflejan un retroceso en los niveles de pobreza¹ de la población más vulnerable, particularmente en el ingreso monetario necesario para la alimentación y el acceso a servicios básicos como salud y educación. Esto implica no sólo una afectación económica para la población viviendo en condiciones de pobreza, sino también a la capacidad de este sector para desarrollar habilidades que le permita superar las condiciones de pobreza.

La crisis económica y financiera mundial del 2009 ha sido una de las explicaciones más socorridas por el gobierno mexicano para justificar el alza en los niveles de pobreza e inequidad en el país entre el 2006 y el 2008, curiosamente, años previos al estallido de ésta. Pero, lejos de indagar en los factores externos y de política pública interna que influyeron de manera determinante en estas cifras, vale la pena centrarse en el debate económico y social que trajo consigo la crisis misma.

El contexto previo a la crisis financiera y económica del 2008 y las consecuencias de ésta sobre casi todas las economías del mundo trajeron consigo una reflexión que fue más allá de las variables económico-financieras y del papel de los gobiernos, las autoridades monetarias y los bancos. Esta consideración, alentada el año pasado por el presidente francés Nicolas Sarkozy, está centrada principalmente en cuestionar la calidad de las estadísticas nacionales para proveer de información confiable sobre el estado real de la economía y la sociedad.

Esta reflexión estadística-social dio lugar a la creación de la Comisión para la Medición del Desarrollo Económico y el Progreso Social², presidida por reconocidos economistas como Joseph Stiglitz, Amartya Sen y Jean Paul Fitoussi. El principal objetivo de la Comisión era identificar las limitaciones del producto interno bruto (PIB) como indicador económico para medir las expectativas y percepciones de la gente sobre su propio bienestar y su calidad de vida. Ello ha dado lugar a un sinnúmero de debates y análisis académicos a nivel global para entender cómo se pueden llegar a mejores métricas del desarrollo económico y el bienestar social.

Este documento surge, precisamente, de las inquietudes planteadas por la Comisión Stiglitz-Sen-Fitoussi, y está centrado, en particular, en la generación de estadísticas e información confiables en México que coadyuven a la toma de decisiones gubernamentales en temas de política pública y que influyen de manera directa sobre la calidad de vida de los ciudadanos.

El enfoque del artículo está en el análisis del papel que desempeñan las organizaciones civiles independientes en el empleo de estadísticas gubernamentales para realizar estudios sobre desarrollo económico y social, así como en el rol de estas instituciones como generadoras de datos, indicadores y métricas que permitan evaluar la labor gubernamental, comunicarla al ciudadano e incidir, finalmente, sobre el bienestar de los mismos.

En primer lugar, se revisarán los conceptos de bienestar, progreso y desarrollo en las sociedades para entender con mayor claridad qué es lo que se está buscando medir con los nuevos indicadores de bienestar social generados a partir del debate de la Comisión. Posteriormente, se abordará la evaluación del bienestar desde la óptica de los organismos internacionales y la nueva dimensión del bienestar que busca medir, incluso, la felicidad de las personas.

En la última parte, se analiza el caso particular de centros de análisis independientes en México como usuarios y generadores de estadísticas e indicadores para evaluar el bienestar y el progreso de los ciudadanos. Finalmente, México Evalúa presenta su visión y estrategia como institución independiente en la generación de indicadores e instancia de intermediación entre la información pública y la ciudadanía, así como generadora de evaluaciones del quehacer gubernamental.

I. Bienestar social y su relación con el progreso, la democracia y la calidad de vida

En el debate reciente generado por la Comisión para la Medición del Desarrollo Económico y el Progreso Social surgió una preocupación generalizada por la brecha existente entre la información contenida en el PIB y la medición del bienestar de las personas.³ Para la Comisión, el problema reside en que el PIB sólo se centra en medir variables vinculadas con la actividad económica y no está relacionado de manera directa con aspectos del bienestar individual de las personas.

La Comisión, a través de múltiples análisis y documentos, ha sentado las bases conceptuales para transitar hacia mejores métricas de bienestar individual y social. Sin embargo, el reto a nivel nacional está en la generación de estadísticas que reflejen la diversidad cultural de cada país. Esto es fundamental, ya que —como bien lo demuestran algunas encuestas (como la Encuesta Mundial de Valores⁴)— los valores y creencias particulares en cada nación influyen de manera determinante en las nuevas métricas del bienestar que se están buscando diseñar.

El bienestar, en general, es una medida multidimensional que abarca, desde luego, aspectos económicos, como el acceso a estándares de vida materiales y a servicios básicos como salud y educación. Pero debe contener, adicionalmente, dimensiones que midan las valoraciones y experiencias en la vida de las personas, por ejemplo: libertades políticas y sociales, derechos básicos, vínculos con la comunidad, percepciones de seguridad, entre otras, pues existe una serie de dimensiones dentro del bienestar que están vinculadas directamente con la generación de capacidades y funcionalidades en las personas.

Las dimensiones sociales son las que permiten, en el largo y mediano plazos, atender una de las principales recomendaciones de la Comisión: ¿cómo hacer sustentable el bienestar? Es decir, el objetivo final de las sociedades debe ser no sólo conservar o mejorar el nivel presente de bienestar (digamos el stock actual de bienestar), sino lograr que pueda ser mantenido a lo largo del tiempo y heredado a las futuras generaciones. Sin duda, la transmisión de capital económico es fundamental para la supervivencia de futuras generaciones, pero más importante, aún, es transmitir capital socio- cultural, es decir, aquellas capacidades y habilidades que permitan a los hijos de nuestros hijos acceder a mejores estándares de vida de manera sostenible.

Aquí entran en juego los conceptos de desarrollo y progreso establecidos por Amartya Sen⁵: el desarrollo es el proceso de expansión de las libertades individuales y la medida del progreso social debe realizarse en términos de la mejora o aumento de esas libertades. El crecimiento del PIB o de los ingresos puede, desde luego, ser importante para la expansión de las libertades que disfrutan los miembros de una sociedad, pero las libertades dependen de otros determinantes, como: los arreglos sociales y económicos, derechos civiles y políticos, entre otros.

La idea del progreso como bienestar identifica las determinantes del progreso en función de su impacto sobre el bienestar de las personas, es decir, el ingreso monetario puede ser un medio para acceder a mayores libertades, pero el progreso no se mide en función de los medios o instrumentos para acceder a mayor riqueza, sino como la expansión de las capacidades de las personas y el impacto de estas libertades sobre el bienestar social.

Tomando en cuenta la reciente necesidad de conceptualizar el bienestar como un sistema que incluya no sólo acceso a bienes materiales, sino que abarque la expansión de capacidades de las personas y, sobre todo, permita transmitir ese capital social y humano a futuras generaciones; el reto yace en encontrar una métrica que abarque todas las dimensiones posibles del bienestar. Este sistema de medición debe incluir, necesariamente, una agregación de múltiples dimensiones no económicas que capturen la diversidad de experiencias y vínculos que perciben las personas en su vida diaria.

Una métrica del bienestar ligada a conceptos no económicos es fundamental porque hace a éste dependiente de dimensiones donde las personas se experimentan como seres humanos y no sólo como consumidores, donde se transita de la satisfacción material a la satisfacción de vida.

La idea del bienestar subjetivo⁶ y las preocupaciones planteadas por la Comisión Stiglitz-Sen-Fitoussi sobre la vinculación de éste con el progreso social ya habían sido abordadas de alguna manera por Inglehart desde 1970, cuando habló del cambio de valores en las sociedades occidentales postindustriales. ⁷ Su tesis se resume fundamentalmente en lo siguiente: una vez que las personas han logrado satisfacer sus necesidades económicas básicas (alimento, salud, vivienda, educación, vestido, entre otras.), comienzan a privilegiar valores relacionados con el mejoramiento individual, las libertades civiles y políticas, la participación social en decisiones políticas, la habitabilidad del espacio público, el respeto al medioambiente y la ecología, etcétera. Esto es, una vez satisfecho el componente económico, las sociedades transitan gradualmente de valores materialistas a valores postmaterialistas. Inglehart ha logrado documentar cabalmente este cambio de valores en las sociedades de casi 40 países en los últimos 30 años a través del índice de materialismo-postmaterialismo.

Si se observan los datos del índice de materialismo-postmaterialismo de la Encuesta Mundial de Valores⁸ desde su primera ola en la década de los 90, hasta el más reciente levantamiento en el 2005, es evidente que los países más desarrollados califican mejor en la escala de valores postmaterialistas, mientras que los emergentes y los menos desarrollados se encuentran mucho más cercanos a valores materialistas. La evidencia empírica confirma lo que hemos venido mencionado: que conforme se cumplen las condiciones económicas necesarias, el impacto del ingreso sobre el bienestar es mucho menor.

Lo anterior apuntala el hecho de que el debate sobre una métrica más acertada del bienestar ligada a factores no económicos haya surgido en Francia, un país desarrollado que ha logrado satisfacer de manera exitosa las necesidades económicas de sus habitantes. La validación empírica de que el impacto del ingreso sobre el bienestar es muy nimio en naciones de alto ingreso podría sugerir que la medición del bienestar subjetivo no es importante en países que no han logrado sobrepasar la barrera materialista. Sin embargo, los que están en vías de desarrollo se encuentran urgidos de una visión más amplia en las políticas sociales y de desarrollo económico que les permitan generar estrategias no sólo para sacar a las personas de la pobreza monetaria, sino para garantizarles un mejoramiento en la calidad de vida y en el bienestar sustentable.⁹

Entonces, una métrica multidimensional debe contener una multiplicidad de factores adicionales a los satisfactores económicos que incluyan, por lo menos¹⁰:

Es sobre esta última dimensión, en particular, donde la Comisión y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) han concentrado esfuerzos en el reciente debate sobre el bienestar y el progreso. Es decir, el principal interés está en medir la calidad de vida y el mejoramiento en los niveles de bienestar desde la perspectiva del propio ciudadano; esto incluye la ambiciosa tarea de medir la felicidad de las personas. Sobre este tema se ahondará un poco más a lo largo del documento.

Sólo resta entender cómo se vinculan el bienestar y el progreso social con el desarrollo económico y la democracia. Como se ha observado claramente, el bienestar personal está en función de las oportunidades económicas, las libertades políticas, las potestades sociales y las condiciones de salud, educación y de participación que los habilitan para mejorar sus perspectivas de vida. Pero, las oportunidades para ejercer las libertades políticas mencionadas o para participar en las decisiones públicas conducentes al progreso social están condicionadas por los arreglos institucionales imperantes en cada país.

Amartya Sen (1999), entre otros académicos, ha analizado ya la conexión causal existente entre el disfrute de libertades sustantivas, como la libertad de participación política o la oportunidad de recibir servicios de salud y educación, con el desarrollo económico. Los estudios han demostrado que estas libertades son componentes esenciales del progreso económico, en la manera en que crean las condiciones para que los individuos puedan determinar su propio destino participando activamente en la construcción de bienestar social. Y el ejercicio de esas libertades políticas y sociales sólo puede darse bajo un sistema democrático de gobierno.

La democracia —y, en consecuencia, la práctica de derechos políticos y libertades civiles y sociales— crea un conjunto de oportunidades que permiten a los ciudadanos participar de las decisiones gubernamentales y tener un rol más activo en la vida púbica. Un gobierno será mucho más responsivo a los intereses y demandas de la población cuando existen elecciones periódicas, libertad de expresión y participación social en la toma de decisiones gubernamentales. Un sistema autoritario puede, sin duda, proveer altas tasas de crecimiento económico, pero los ciudadanos se vuelven meros consumidores de bienes y servicios y no participantes activos en la construcción de su propio bienestar a través del ejercicio de libertades políticas y sociales.

Asimismo, los desastres económicos y sociales suelen acentuar la superioridad institucional de la democracia sobre los sistemas autoritarios. Por ejemplo, ninguna gran hambruna ha ocurrido en un país independiente bajo una forma de gobierno democrática y con libertad de prensa (Sen: 1999). Las hambrunas y desastres sociales de magnitudes épicas ocurren con frecuencia, como apunta Sen, en sociedades autoritarias, en comunidades tribales primitivas y en dictaduras tecnocráticas modernas, en economías coloniales y en países de reciente independencia que son dirigidos por líderes nacionales despóticos y partidos únicos dominantes e intolerantes.

Sirva lo anterior para apuntar que, la creación de oportunidades para las personas y el aprovechamiento de esas oportunidades están estrechamente relacionados con la práctica de derechos democráticos y políticos. Esto apunta a la necesidad de evaluar la calidad del bienestar de los individuos tomando en cuenta las particularidades culturales, sociales e institucionales de cada país ya que las oportunidades creadas por el sistema democrático tienen que ver, en gran medida, con la manera en que se ejercen esas libertades políticas y civiles básicas, así como del conjunto de valores y actitudes respetados y adoptados por cada sociedad.

Hasta aquí se ha clarificado cómo se entiende el bienestar social vinculado al progreso, es decir, el bienestar subjetivo visto desde la nueva óptica de la ampliación de libertades y el desarrollo de capacidades transferibles en el tiempo y heredables a futuras generaciones. Asimismo, se ha revisado una lista de nuevos indicadores que permiten mejorar las métricas de bienestar social existentes y se estableció el estrecho vínculo que hay entre bienestar social y democracia.

El reto para los investigadores sigue siendo cómo construir una métrica confiable del bienestar a nivel global y nacional que logre abarcar esta multiplicidad de indicadores.

II. Evaluación del bienestar y el progreso desde los organismos internacionales

La tendencia de organismos internacionales (como el Banco Mundial o la OCDE) ha estado centrada, principalmente, en la medición del crecimiento de la actividad económica dentro de los países a través del PIB, la formación de capital, las exportaciones de bienes y servicios, tasas de desempleo, productividad de la fuerza laboral, existencia de condiciones propicias para abrir un negocio, entre otras. Otra línea de medición del progreso se ha enfocado en el acceso a servicios básicos, como: salud, educación o a tecnologías de la información y a la calidad de la innovación al interior de las naciones. Los primeros indicadores se quedan en el plano económico, mientras que los segundos miden el acceso a ciertos servicios sin abarcar mediciones subjetivas del bienestar.

La gráfica 1 contrasta el PIB para una variedad de países desarrollados y en desarrollo con el sentimiento de felicidad expresado por los habitantes de esos países en una encuesta. Ésta es sólo la muestra de cómo el PIB falla en medir percepciones más subjetivas sobre el bienestar ciudadano.

Además de las mediciones anteriores, otro conjunto de indicadores ha ido un poco más lejos al enfocarse en medir la calidad del gobierno con indicadores como: el Estado de derecho, la efectividad gubernamental, la estabilidad política, el control de la corrupción, la libertad de prensa y la rendición de cuentas del gobierno. Sin embargo, estas métricas se centran en la capacidad de gobierno de los países en el plano meramente institucional.

Los indicadores generados a nivel internacional que más se han acercado al intento de medir el bienestar de las personas son aquellos relacionados con el ingreso monetario o la privación en el acceso a ciertos bienes y servicios, ambos con un impacto importante sobre la calidad de vida. Entre ellos se encuentran el índice de desarrollo humano (IDH) y el índice de pobreza humana (IPH) elaborados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD):

Sin embargo, ambos índices capturan dimensiones del desarrollo humano a través de indicadores objetivos, como: expectativa de vida, matrícula escolar, desempleo, ingreso promedio, etc., y fallan en medir aspectos relacionados con el disfrute de libertades civiles y políticas, así como percepciones de los propios ciudadanos sobre las condiciones de estabilidad y tranquilidad en el entorno de vida y de trabajo, calidad del medioambiente, acceso a mejores oportunidades de vida, entre otros.

Es por esta razón que la Comisión Stiglitz-Sen-Fitoussi se dio a la tarea de buscar una medición subjetiva del bienestar que incluyera aspectos relacionados con la adquisición de capacidades y habilidades que empoderan al ciudadano para salir de la condición de pobreza, que le confieren estabilidad económica y social y le permiten transmitir esos valores y ese bienestar a futuras generaciones.

El progreso en la medición del bienestar subjetivo es importante para países desarrollados, en la medida en que se puede evaluar la satisfacción de las personas con los servicios y bienes públicos que proporciona el gobierno. Pero, en naciones en desarrollo es fundamental encontrar una métrica más confiable del bienestar, porque permite, además, mejorar el diseño y la aplicación de políticas públicas para tener un impacto real en el mejoramiento de los estándares de vida de la población. Es imperativo para estos países imponerse el reto de no sólo buscar mayores niveles de crecimiento económico, sino encontrar la manera de traducir ese crecimiento en la adquisición de capacidades y oportunidades que mejoren la calidad de vida y el bienestar de la población.

Nuevas tendencias en la evaluación del bienestar ligadas a la calidad de vida y a la felicidad

La propuesta por la Comisión Stiglitz-Sen-Fitoussi está centrada, desde luego, en el concepto de bienestar ligado a libertades y capacidades que, eventualmente, conducen al progreso. Sin embargo, también se ha llevado la idea de bienestar subjetivo a una dimensión mucho más ambiciosa que implica capturar la calidad de vida y la felicidad¹² experimentada por las personas.

Los parámetros multidimensionales revisados en el apartado I son un buen comienzo para la generación de indicadores que capturen las libertades y los atributos que las personas valoran y que tienen un impacto positivo en su bienestar subjetivo.¹³ El primer reto está, desde luego, en el diseño de esta métrica, específicamente en el peso de cada variable y en la agregación de todas esas dimensiones en un indicador confiable.

Pero, el segundo reto requiere poseer datos acerca de las personas que no son captados por indicadores económicos y por transacciones de mercado, sino por variables que indagan de manera directa sobre las condiciones de vida de las personas. Por mucho tiempo se creyó que para capturar estas dimensiones sólo era necesario observar las decisiones que toman las personas en el mercado como consumidores de bienes y servicios. Sin embargo, cada vez es más evidente que la medición de un concepto tan subjetivo como el bienestar debe ser evaluada a través de la investigación directa de los sujetos bajo estudio.

Esta visión de que sólo los individuos pueden proporcionar información sobre sus valores y estados personales afirma que todos los aspectos subjetivos del bienestar (como evaluaciones cognitivas y sentimientos positivos o negativos hacia alguna situación de vida o institución) afectan de manera considerable la calidad de vida experimentada por los individuos.

Reportes subjetivos sobre las evaluaciones y los sentimientos de las personas, como la Encuesta Mundial de Valores, proporcionan mediciones sobre la calidad de vida que pueden ser monitoreadas a través del tiempo. Algunas actividades sociales o comunales, las relaciones vecinales o afectivas y la convivencia familiar pueden tener efectos importantes al evaluar los sentimiento de las personas, mientras que condiciones como el acceso a un empleo bien remunerado, a una vivienda digna, el estado de salud y la calidad del tiempo libre son importantes en las evaluaciones cognitivas de la gente. Estos indicadores proporcionan información valiosa sobre las personas como seres humanos y no como consumidores.

La gráfica 2 muestra el índice de desarrollo humano en el 2007 para una serie de países en todos los niveles de desarrollo humano (muy alto, alto, medio, bajo) y lo contrasta con el sentimiento de felicidad expresado por los habitantes de cada país en la Encuesta Mundial de Valores. Es interesante observar como el grado de desarrollo humano de los países no coincide necesariamente con el sentimiento de felicidad expresado por sus habitantes. México parece ser, por lo menos en esta gráfica, el país más congruente entre el nivel de desarrollo humano alcanzado y la felicidad experimentada por los ciudadanos en su vida diaria.

El problema de los estudios subjetivos es que son elaborados por centros de investigación comerciales y/o independientes con formato de encuestas o sondeos de opinión. El poder de inferencia de las encuestas es limitado porque no son aplicadas a toda la población, lo cual mina el impacto social y político de las mismas, así como la validez formal y su capacidad para influir en el diseño de políticas públicas.

Las limitaciones de las encuestas como estudios subjetivos para medir el bienestar y la falta de financiamiento suficiente para que las instituciones independientes puedan realizar estudios a nivel nacional llevan a la conclusión de que son las entidades gubernamentales las que deberían incorporar medidas de bienestar subjetivo en los reportes de estadísticas oficiales de cada país. La investigación por encuestas ya ha demostrado que es posible recopilar información confiable y significativa sobre el bienestar subjetivo de las personas. Por eso, aquellas preguntas o variables que hayan demostrado ya su efectividad en medir dimensiones sustantivas de la calidad de vida deben incorporarse en los estudios de mayor escala emprendidos por las oficinas de estadísticas nacionales de cada país.

A continuación se presentará la evolución en la evaluación del bienestar en México a través de la generación de indicadores desde las entidades gubernamentales y las organizaciones civiles independientes.

III. México: ¿qué información generamos en materia de bienestar?

Desde el 2000, México ha evolucionado en la generación de estadísticas que ayudan a medir el bienestar de los ciudadanos. Este cambio se acelera, en gran medida, por la transición democrática, la demanda de información por parte de la sociedad, el surgimiento de organismos independientes de análisis, así como por la mayor libertad de expresión y de medios. En una frase: en los últimos años se han multiplicado los demandantes potenciales de la información.

En 1983, bajo decreto presidencial, se creó el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática —hoy Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)—, encargado de coordinar todos los sistemas estadísticos del país y de levantar los censos de población cada 10 años. Dentro del Instituto se generaba desde información de la fisiografía del territorio, hasta la estadística sobre el producto nacional, ocupación y empleo, entre otros datos a nivel hogar en México.

Esta institución funcionaba únicamente como proveedora de información interna para sustento de las políticas gubernamentales. Fue hasta finales de la década de los 90 cuando el INEGI se convirtió también en generador de información pública para consumo de los ciudadanos e instituciones independientes y se erigió, entonces, como el primer organismo gubernamental (ahora entidad de Estado autónomo) que proporciona estadísticas objetivas de la situación económica del país, de los estados y de los hogares que los componen.

El Consejo Nacional de Población (CONAPO) surgió desde 1974 por mandato de la Ley General de Población, con la misión de regular los fenómenos que afectan a la población en cuanto a su volumen, estructura, dinámica y distribución en el territorio nacional con el fin de lograr que ésta participe de los beneficios del desarrollo económico y social. Esta institución comenzó a producir indicadores demográficos y sociales básicos a partir de 1990, cuando se dio a la tarea de diseñar y generar indicadores relacionados con la natalidad y la mortandad de la población a nivel federal y estatal, la migración internacional y la salud sexual y reproductiva, entre otras mediciones. Pero fue con el surgimiento del índice de marginación a nivel estatal, municipal y de localidad, a partir del 2000, cuando inició una nueva etapa en la generación de métricas nacionales que acercan una medición del bienestar.

“El Índice de marginación del CONAPO es una medida resumen que permite diferenciar los estados y municipios del país según el impacto global de las carencias que padece la población como resultado de la falta de acceso a la educación, la residencia en viviendas inadecuadas, la percepción de ingresos monetarios insuficientes y las relacionadas con la residencia en localidades pequeñas…” (CONAPO: 2005). El índice de marginación considera cuatro dimensiones estructurales de la marginación: educación, vivienda, ingresos monetarios y distribución de la población. Dentro de cada una identifica ciertas formas de exclusión y mide su intensidad espacial como porcentaje de la población que no participa del disfrute de bienes y servicios esenciales para el desarrollo de sus capacidades básicas.

Las nueve formas de exclusión de las cuatro dimensiones son: a) en educación: analfabetismo y población sin primaria completa; b) en vivienda: viviendas particulares sin agua entubada, drenaje ni servicio sanitario, con piso de tierra, sin energía eléctrica y con algún nivel de hacinamiento; c) en ingresos monetarios: población ocupada que percibe hasta 2 salarios mínimos y d) en distribución de la población: localidades con menos de 5 mil habitantes.

De manera paralela, en julio del 2001, ante la ausencia de información estadística sobre el número de personas en pobreza, se instaló oficialmente el Comité Técnico para Medición de la Pobreza (CTMP), formado por siete destacados académicos independientes con el objetivo de proponer un indicador que proveyera información para: a) establecer la magnitud del problema de la pobreza; b) caracterizar el fenómeno para el diseño de políticas, programas y acciones del sector público encaminadas a su solución; c) evaluar los cambios en las condiciones de vida de la población y d) evaluar las políticas, programas y acciones públicas de desarrollo social, en términos de su indecencia sobre la pobreza (Székely: 2006, 2009).

Después de acordarse la metodología con el gobierno, el CTMP procedió a estimar el nivel de pobreza para el 2000 a partir de un índice basado en el ingreso monetario, el cual se construye con la distribución del ingreso neto total per cápita y se compara con la línea de pobreza actualizada al año correspondiente para identificar como pobre al que esté por debajo de esa línea. Esta metodología da lugar a tres niveles de pobreza según el CONEVAL:

La existencia de indicadores como el índice de marginación del CONAPO y las mediciones de pobreza por niveles de ingreso del CONEVAL son un punto de quiebre metodológico y un avance fundamental por parte del gobierno mexicano en la generación de cifras que hablen sobre las carencias a las que se enfrenta la gente al no poseer un ingreso mínimo que les permita adquirir bienes y servicios básicos.

Si bien el índice de marginación no se limita al análisis del factor ingreso (como en el caso de los niveles de pobreza del CONEVAL), ya que mide también características relacionadas con el acceso a la educación o a servicios básicos dentro de la vivienda, de nuevo nos enfrentamos a la dificultad de que desde el gobierno no existen indicadores sobre el bienestar subjetivo de las personas, el cual, como hemos venido mencionando, está relacionado con indicadores sobre el disfrute de las personas de ciertos derechos y libertades que les permitan satisfacer necesidades económicas básicas, empoderarse y transmitir capacidades y habilidades a otras generaciones.

Otra limitante de las estadísticas generadas por el gobierno es el factor tiempo, ya que las cifras se crean cada cinco o 10 años, cuando el INEGI levanta los censos o los conteos de población, y aunque estos levantamientos permiten generar estadísticas básicas a diferentes niveles desde las familias, los hogares, las localidades, los estados, los municipios y la Federación, existen todavía importantes vacíos de información que deben ser subsanados para que los ciudadanos y los gobiernos tomen mejores decisiones con base en datos confiables y actualizados.

Entonces, podríamos decir que, en términos de indicadores de pobreza y necesidades no satisfechas de las familias, existen estadísticas gubernamentales que cumplen con la tarea de capturar las tendencias de la pobreza y la desigualdad en México pero, desafortunadamente, no están midiendo el bienestar subjetivo experimentado por las personas en su vida cotidiana. Esto implica incluir mediciones de indicadores sociales que hemos venido analizando a lo largo del artículo. Por ejemplo, en términos de ciudadanía, sería interesante evaluar la manera en que la gente percibe el ejercicio de sus derechos políticos y civiles en la práctica cotidiana, la calidad de la participación social, la capacidad de influir en la toma de decisiones del gobierno, entre otras habilidades sociales adquiridas gracias al acceso a una educación y a servicios de salud de calidad, así como a otra serie de satisfactores básicos.¹⁴

Es fundamental comenzar a incluir indicadores subjetivos del bienestar en las estadísticas oficiales generadas por el gobierno que logren capturar las expectativas y evaluaciones de los mexicanos más allá del ingreso y las condiciones materiales. Por el momento, en México y en otras partes del mundo, este tipo de estudios son elaborados por instituciones independientes que emplean como instrumento de medición, por lo general, encuestas de opinión, que no son representativas de toda la población.

IV. Organizaciones de la sociedad civil en la generación de análisis e información

En los últimos años, específicamente a partir de la década de los 90, surgieron en México instituciones independientes del gobierno dedicada al análisis o gestión de temas públicos. Las dos fuerza motoras que impulsaron la proliferación de este tipo de instituciones fueron: en primer lugar, la existencia de temas alrededor de los cuales se organizaron individuos para expresar sus ideas, avanzar sus intereses particulares, o bien, realizar contribuciones específicas al debate público; la segunda fuerza fue la disponibilidad de fondos no gubernamentales para dotar de independencia, viabilidad y permanencia a esas instituciones.

Entre las instituciones independientes que surgieron durante esa década y las que han aparecido en el periodo posterior a la transición democrática del 2000 están aquellas que trabajan por una causa particular y se crean desde las bases, es decir, desde la sociedad civil misma, en contraste con las que se iniciaron para representar a grupos de interés particular o a partidos políticos. Algunas de esas organizaciones civiles se dedican a temas relacionados con derechos humanos y civiles, otras más están en favor de la competencia, la productividad y el desarrollo económico, algunas más enarbolan ideales democráticos y de eficacia gubernamental. El elemento unificador entre todas ellas, a pesar de sus objetivos disímiles, es la misión de avanzar una agenda destinada a cambiar la forma de operar del gobierno en beneficio de la sociedad.

El fenómeno de los centros de investigación independientes ha evolucionado a otro nivel, cuando éstos empezaron a generar sus propios datos y estadísticas con base en el tratamiento de la información provista por el gobierno y cuando comenzaron a indagar sobre las percepciones de la gente a través de sondeos de opinión sobre la calidad de los servicios públicos, la satisfacción con la democracia, el ejercicio de las libertades, la participación en política, etcétera.

La labor de estos organismos ha estado enfocada, fundamentalmente, en evaluar el quehacer gubernamental a través de la generación de análisis que permitan mejorar la calidad de los servicios que provee el gobierno. El reto ha consistido en entender cuáles indicadores están disponibles y cuáles son útiles para coadyuvar en el diseño e implementación de políticas y programas más eficaces que logren impactar de manera importante en el crecimiento económico y, sobre todo, en bienestar y el progreso de la sociedad mexicana.

Desde luego, todavía hay muchas limitaciones en la existencia de datos confiables y exhaustivos desde el gobierno, por ello, ha sido tan importante la generación de información por parte de instancias académicas y centros de análisis e investigación.

El involucramiento de las organizaciones civiles independientes en el empleo y generación de mejores estadísticas sobre el bienestar es deseable sólo si sirve al fin público. La utilidad de generar mejores indicadores sociales y económicos es evaluar con mejores herramientas los problemas y limitaciones que enfrentan nuestras sociedades. Esta información debe ser analizada y tratada como un bien público para que fluya desde el gobierno y centros de investigación hasta los tomadores de decisión y los ciudadanos. Los esfuerzos por emplear y generar estadísticas sobre el bienestar y el progreso de las sociedades, así como los análisis y recomendaciones generados a partir de éstas serán fútiles si no se comparten con las personas involucradas de manera directa en mejorar la gestión gubernamental y, sobre todo, si no reflejan las necesidades de la población o no llegan hasta los beneficiarios mismos de esas políticas.

V. México Evalúa: visión y misión en la evaluación de la gestión gubernamental

Las instituciones independientes en México han logrado consolidarse como contrapesos al quehacer gubernamental en temas diversos. El empleo de técnicas y herramientas cada vez más novedosas para medir la calidad de las políticas públicas es más frecuente. Nadie duda de la importancia que tienen la existencia y disponibilidad de estadísticas confiables y de calidad para la toma de decisiones del gobierno. En la medida en que se mejora la forma de medir los fenómenos y las variables que afectan la vida cotidiana de los ciudadanos y su bienestar, se logra diseñar e implementar mejores políticas públicas.

México Evalúa nació en el 2009 como un centro independiente, dedicado al monitoreo y evaluación de políticas públicas a través de la elaboración de estudios y propuestas encaminados a incidir en el diseño de políticas y en el uso de los recursos gubernamentales. Su metodología para la evaluación de la efectividad y la calidad de la gestión gubernamental está centrada en la elaboración de estudios especializados y el desarrollo de indicadores benchmark que sirvan para transparentar, monitorear y comparar acciones y resultados del gobierno.

La pertinencia y utilidad de los indicadores benchmark estriba en que sirven como punto de referencia para comparar a México al interior, es decir, entre niveles de gobierno federal, estatal o municipal, o bien, hacia el exterior, dando lugar a comparativos internacionales que permiten situarnos en un contexto que contraste acciones y resultados de gobierno en otros países. Este tipo de indicadores sirven de plataforma de medición para incidir en el diseño de mejores políticas públicas, para establecer puntos deseables a alcanzar en el mediano o largo plazo con la implementación de ciertas medidas o programas, o bien, para incidir en el debate con la generación de propuestas concretas de acción sobre algún tema en particular.

México Evalúa tiene la misión de generar mediciones de las acciones públicas para contar con parámetros definidos y compartidos que permitan entender los fenómenos económicos, políticos y sociales que inciden sobre la calidad de vida de los ciudadanos. El modelo para la generación de estos indicadores benchmark de acciones públicas está centrado en cuatro componentes fundamentales:

La generación de estudios y recomendaciones está dirigida a dos audiencias en particular: a los tomadores de decisión y a los ciudadanos en general. En México Evalúa estamos convencidos de que la participación de ambos actores en el proceso de monitoreo y evaluación del quehacer gubernamental es un ingrediente vital para la transformación de las acciones públicas.

Estrategia de México Evalúa en la medición del bienestar

Se tiene la misión de posicionarse como un intermediario entre el gobierno y el ciudadano en la generación y diseminación de información relevante para evaluar la acción pública. La utilidad del análisis y los indicadores de la gestión gubernamental está determinada por la posibilidad de incidir sobre aquellos actores que toman las decisiones fundamentales dentro del gobierno y trabajan en el diseño e implementación de las políticas públicas. Por otro lado, de nada sirve generar datos e información sobre las acciones de gobierno si los beneficiarios finales del quehacer del gobierno no los emplean para la toma de decisiones políticas y sociales que inciden directamente sobre su bienestar.

Ya se abordó anteriormente la forma en que México Evalúa ha desarrollado e incorporado a su metodología de evaluación indicadores de gestión gubernamental que permiten valorar la incidencia que tienen ciertas acciones o programas sobre la calidad de vida y el bienestar de los ciudadanos. En el tema particular del bienestar de los ciudadanos, se ha enfocado en monitorear la dinámica de los fenómenos sociales y económicos, la respuesta del gobierno a los mismos, la percepción ciudadana sobre la materia y la eficiencia y efectividad del gasto público en esos temas. La institución ha invertido esfuerzos y recursos importantes en evaluar el uso de los recursos públicos y el impacto de ese gasto sobre el bienestar social, esto es, el gobierno es un proveedor de servicios públicos básicos, por lo tanto, al evaluar sus acciones, programas y políticas se analiza su efectividad como participante activo en el mejoramiento del bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos.

La metodología para el diseño y la elaboración de indicadores de gestión gubernamental y uso de recursos públicos empleada por la organización permite identificar los obstáculos e ineficiencias institucionales que impiden mejorar el bienestar de los ciudadanos a través de la acción y la política públicas. Por ello, es fundamental dar seguimiento a la calidad de las instituciones encargadas de ejercer recursos o implementar una política en particular, monitorear el nivel de gasto a través de cifras confiables que permitan medir y comparar a las entidades de gobierno con otras a nivel nacional o internacional, así como realizar y fundamentar los datos objetivos con evidencia empírica recabada vía encuestas o estudios de opinión que midan la percepción de los ciudadanos sobre la calidad del servicio público, política o programa gubernamental o, de manera más concreta y en sintonía con las inquietudes de la Comisión, el impacto de éstos sobre su bienestar y calidad de vida.

Resumiendo, la metodología de México Evalúa en la generación de indicadores para evaluar la gestión pública está basada en un modelo que involucra:

La institución ha probado esta metodología para vincular al ciudadano con el gobierno mediante la generación de reportes que incluyen indicadores de gestión pública en temas como la seguridad pública¹⁵ y el gasto gubernamental.

En el caso particular de la seguridad pública, México Evalúa trabajó en el desarrollo del Sistema de Índices e Indicadores de Seguridad Pública (SIIS) que, a través de un análisis multidisciplinario, incorporara¹⁶ mediciones objetivas de la actividad delictiva, del desempeño institucional de las autoridades y organismos encargados del sistema de justicia, así como evaluaciones de la efectividad del gasto público en la materia y percepciones subjetivas de los ciudadanos sobre la seguridad personal.

La labor de México Evalúa como usuario y generador de información pública que impacta sobre el bienestar ciudadano ha sido posible gracias a una perspectiva multidisciplinaria que ha incluido la colaboración con expertos e investigadores de diversas instituciones académicas. En este sentido, la vinculación interinstitucional ha demostrado el potencial constructivo que conlleva la colaboración, el diálogo y la unión de esfuerzos entre la sociedad civil y la Academia.

El objetivo final del esfuerzo de nuestra institución es que la acción pública logre tener una incidencia directa sobre el bienestar social materializado en algún índice relacionado con el acceso a ciertos servicios y bienes básicos pero, sobre todo, que ayude a los ciudadanos empoderarse a través de la adquisición de capacidades y habilidades que les permitan mejorar su calidad de vida, romper los círculos intergeneracionales de pobreza e inequidad para, finalmente, incrementar las perspectivas de bienestar de largo plazo para las generaciones futuras.

VI. Consideraciones finales

La medición correcta de los fenómenos y las condiciones que afectan los estándares de vida de la población es fundamental para entender el impacto de las políticas públicas y la incidencia del quehacer gubernamental sobre el bienestar social. En este documento se atendió al reto impuesto por la Comisión para la Medición del Desarrollo Económico y el Progreso Social de trascender las limitaciones tanto al PIB como del IDH como indicadores de bienestar.

A lo largo del artículo se analizó el vínculo entre progreso y bienestar social, entre bienestar social y libertades, así como de las libertades con el ejercicio pleno de capacidades y habilidades para convertir al ciudadano en copartícipe en la construcción de su propio bienestar. Se enfatizó, particularmente, en la importancia de medir el bienestar subjetivo de las personas ligado a aspectos en los que los ciudadanos se experimentan como seres humanos a través del entorno social, laboral, ambiental, político y económico.

La pretensión de medir ese bienestar subjetivo ha traído consigo la necesidad de evaluar las percepciones y actitudes de los ciudadanos hacia la acción de gobierno y las políticas implementadas por éste. Algunos estudios, incluso, pretenden ir más allá del bienestar como indicador del progreso, buscando medir la felicidad de los individuos. Sea cual sea el enfoque, ha quedado claro que los indicadores basados en aspectos económicos del bienestar han sido rebasados por la dinámicas de las sociedades actuales.

Una métrica más acorde con el objetivo de evaluar el bienestar subjetivo de los ciudadanos debe comprender, necesariamente, aspectos relacionados con el bienestar material, las libertades políticas y civiles, las relaciones sociales, la cohesión y el bienestar comunal, desigualdades en el acceso a bienes y servicios, condiciones laborales y de disfrute del tiempo libre, percepciones sobre seguridad política y económica, condiciones ambientales, entre otros.

A nivel internacional ya se están diseñando nuevas métricas e indicadores para captar la multidimensionalidad del bienestar. Mientras tanto, en México se está gestando un proceso donde las organizaciones civiles han pasado de usuarias de datos oficiales a generadoras de información sobre la acción pública y su incidencia sobre el bienestar de los ciudadanos.

Sin duda, México está rezagado en términos de proveer a sus ciudadanos de los satisfactores mínimos materiales para acceder a una vida digna. Es por ello que las organizaciones civiles junto con instancias gubernamentales deben trabajar en la mejora de nuestro sistema de indicadores a nivel nacional, nuestros sistemas de captación de estadísticas desde el gobierno y en la calidad de los análisis cuantitativos para medir, precisamente, las desigualdades y la inequidad en el acceso a las mismas libertades y oportunidades para toda la población.

México Evalúa se ha esforzado en el diseño e implementación de una metodología para monitorear y evaluar las acciones de gobierno a través de indicadores que sirvan como punto de referencia para el análisis, el debate público y el diseño de mejores políticas públicas. El objetivo de la organización ha sido poner en manos de los mexicanos (principalmente tomadores de decisión y ciudadanos) parámetros compartidos para medir la gestión gubernamental.

La misión de la institución, como ya se mencionó con anterioridad, está enfocada a servir como puente de comunicación entre el gobierno y los ciudadanos con la intención de: a) comunicar al gobierno las necesidades y percepciones de la población sobre la provisión de servicios públicos y el funcionamiento de los programas para lograr un mejor diseño de las políticas públicas encaminadas a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y b) comunicar a los ciudadanos las acciones y decisiones detrás de la acción pública para que éstos puedan tener incidencia directa en el diseño de las políticas públicas y participen activamente en la construcción de su bienestar.

En México Evalúa se trabaja con la convicción de que el monitoreo social de las acciones de gobierno y la participación activa de instituciones académicas y sociedad generan un contexto favorable que desata el potencial transformador de la sociedad civil e incita al gobierno a trabajar con mayor transparencia y efectividad en favor del bienestar y el progreso social.

Referencias

Foro Consultivo Científico y Tecnológico (2009). Midiendo el Progreso de las Sociedades: Reflexiones desde México. Mariano Rojas (coord). México: Foro Consultivo Científico y Tecnológico en: http://www.foroconsultivo.org.mx/libros_editados/midiendo_el_progreso.pdf

Inglehart, Ronald (1997). Modernization and Postmodernization. Cultural, Economic and Political Change in 43 Societies. Princeton: Princeton University Press.

Inglehart, Ronald; Basáñez, Miguel; Díez Medrano, Jaime; Halman, Lock & Rudd, Luijkx, eds. (2004). Human Beliefs and Values: a cross-cultural sourcebook based on the 1999-2002 values surveys. México: Siglo XXI Editores.

OECD. Statistics and the quality of Life. Measuring Progress – a world beyond GDP. Ed. Thomas Wollnik. Germany: Federal Ministry of Economic Cooperation and Development & Capacity Building International Germany. Yale University Library: Routledge.

Ranis, Gustav; Frances Stewart & Emma Samman (2006).Human Development: Beyond the Human Development Index. Journal of Human Development Vol. 7, No. 3, November 2006.

Rojas, Mariano (2005). El bienestar subjetivo en México y su relación con indicadores objetivos en Calidad de vida y bienestar subjetivo en México, Garduno, Salinas y Rojas (coords.). México: Plaza y Valdés.

Rubio, Luis (1994). Democracy and Institution Building in Mexico: A Case Study en Citizen Strengthening Global Civil Society. Duke: Civicus.

Sen, Amartya (1999). Development as Freedom. New York: Knopf.

Stiglitz, Joseph E.; SEN, Amartya; FITOUSSI, Jean-Paul (2009). Report by the Comission on the Measurement of Economic Performace and Social Progress. Documento disponible en inglés en: http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/documents/rapport_anglais.pdf

Székely, Miguel (2009). Medir para mejorar en Midiendo el Progreso de las Sociedades: Reflexiones desde México. Mariano Rojas (coord). México: Foro Consultivo Científico y Tecnológico.

Székely, Miguel (2006). Números que mueven al mundo: la medición de la pobreza en México. México: Ed. Porrúa.

Sitios de Internet

México Evalúa: www.mexicoevalua.org

Comisión Stiglitz-Sen-Fitoussi: www.stiglitz-sen-fitoussi.fr

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social: www.coneval.gob.mx

Consejo Nacional de Población: www.conapo.gob.mx

Encuesta Mundial de Valores: www.worldvaluessurvey.org

Encuesta Nacional Sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas (ENCUP): www.encup.gob.mx

Gross National Happines (The Centre por Bhutan Studies): www.grossnationalhappiness.com

Índice de estados fallidos (The Fund for Peace): Failed States Index http://www.fundforpeace.org/

Índice de debilidad del Estado en el mundo en desarrollo (Brookings Institution): Index of State Weakness in the Developing World
http://www.brookings.edu/reports/2008/02_weak_states_index.aspx

Midiendo el Progreso de las Sociedades: www.midiendoelprogreso.org

OECD-Measuring the Progress of Societies: http://www.oecd.org/pages/0,3417,en_40033426_40033828_1_1_1_1_1,00.html

Reporte de Desarrollo Humano del PNUD: http://hdr.undp.org/

¹ Los datos, con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), concluyen que el porcentaje de personas en pobreza alimentaria (que perciben un ingreso insuficiente para adquirir una canasta alimentaria mínima) pasó de 13.8 a 18.2% entre 2006 y 2008, esto es, el número de personas afectadas por este tipo de pobreza pasó de 14.4 millones a 19.5.
² A partir de este momento referida también como la Comisión en algunas partes del documento.

³ Ver Stiglitz, Sen y Fitoussi (2009). Report by the Comission on the Measurement of Economic Performace and Social Progress.

⁴ Ver www.worldvaluessurvey.org

⁵ Sen, Amartya (1999). Development as Freedom.

⁶ Es decir, el bienestar ligado a conceptos no económicos y centrado en libertades, capacidades y habilidades.

⁷ Ver Inglehart (1997, 2004).

⁸ Ver: www.worldvaluessurvey.org

⁹ Bienestar subjetivo vinculado con libertades, capacidades y habilidades heredables a futuras generaciones.

¹⁰ Esta lista de indicadores, que no pretende ser exhaustiva, fue construida, complementada y mejorada gracias al apoyo y revisión de múltiples textos sobre el tema de bienestar y progreso social citados al final de este documento.

¹¹ Para una conceptualización más amplia del índice de desarrollo humano ver: Ranis et al. (2006). Human Development: Beyond the Human Development Index.

¹² Una propuesta interesante de cómo medir la felicidad a través de indicadores relacionados con el bienestar psicológico, educación, salud, cultura, estándares de vida, uso del tiempo, vitalidad de la comunidad, buen gobierno y ecología es, de forma curiosa, la iniciativa presentada por la monarquía de Bután, en Asia Oriental: www.grossnationalhappiness.com

¹³ Para profundizar la revisión sobre nuevos indicadores desarrollados alrededor del mundo para medir el bienestar social, consulte la página http://www.oecd.org/document/15/0,3343,en_40033426_40037349_42607631_1_1_1_1,00.html

¹⁴ Para un acercamiento gubernamental a la medición de derechos y capacidades ciudadanas, ver Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas (ENCUP) en www.encup.gob.mx

¹⁵ Ver el sitio www.mexicoevalua.org: SISS Sistema de Índices e Indicadores de Seguridad Pública.

¹⁶ Ibídem.